السيطرة المدنية على الجهاز العسكري

"حتى عندما تكون هناك حاجة للقوة العسكرية، داخل البلاد، ..فإن الشعب المتعقّل سوف يبقى عليها دوماً عيناً ساهرة ويقظة".
صاموئيل آدامز، أحد الموقعين على وثيقة الاستقلال
لم تشترك الولايات المتحدة إلاّ في عدد قليل نسبياً من العمليات العسكرية المستدامة منذ عام 1789. ونتيجة لذلك، ركّز الشعب الأميركي اهتمامه بصورة أولّية على الشؤون الداخلية بينما كان اهتمامه بالشؤون الخارجية وبالدفاع الوطني متقطّعاً. وبوجه عام، أظهرت استفتاءات الرأي العام أن معظم الأميركيين لا يبالون نسبياً بمسائل السياسة الخارجية ويزداد اهتمامهم بها فقط في أوقات الأزمات الدولية. لكن أحد الحوافز الرئيسية في تأسيس الولايات المتحدة كان، حسب ما جاء في الدستور، "تأمين الدفاع المشترك". إن ثلث السلطات الثماني عشرة المدرجة في القسم الثامن من المادة الأولى من الدستور الأميركي تتعلق بالشؤون العسكرية والسياسة الخارجية. وليس من قبيل الصدف أن الكثير من الإعداد الأولي لمجلة الفدرالي تطرق إلى متطلبات الدفاع للولايات المتحدة.
عند إنشائهم للحكومة القومية الجديدة، أدرك المؤسسون أهمية إقامة حكومة يمكنها حماية البلاد بشكل كافٍ. إن قيام سياسة عسكرية وخارجية فعالة وموحدة يتطلب وجود قيادة تنفيذية قوية للقوات العسكرية. وفي الوقت ذاته، أدرك المؤسسون أنه ما لم تتم السيطرة على القوات العسكرية بشكل كافٍ فمن المحتمل أن تستخدم هذه القوات للاستيلاء على الحكم ولتهديد النظام الديمقراطي. كانت لدى المؤسسين خشية حقيقية من سوء استخدام القوة العسكرية، وهو قلق من انحدار السلطة التنفيذية القوية، مع مرور الزمن، لتصبح سلطة ديكتاتورية أو غوغائية. لقد علّمهم التاريخ أن احتمالات سوء استعمال هذه القوة ليست نادرة، ولذلك، اعتقدوا أن من الضروري التأكيد على أنه بموجب الدستور الجديد سوف تخضع القوات العسكرية إلى السلطة المدنية بهدف حماية الديموقراطية. كتب الكسندر هاملتون في العدد رقم 28 من مجلة الفدرالي ما يلي:
"بصورة مستقلة عن كافة الحجج المتعلقة بالموضوع، فان التأكيد بأن كامل سلطة الحكومة المقترحة يجب أن يكون بين أيدي ممثلي الشعب، يمثل الرد الكامل على أولئك الذين يطالبون بقانون اكثر صرامة ضد المؤسسات العسكرية في أوقات السلم. هذا هو الأمر الأساسي، وهو، في النهاية، الضمانة الفعالة الوحيدة لحقوق وامتيازات الشعب التي يمكن تأمينها في مجتمع مدني".
اعترف المؤسسون بأهمية وجود جيش دائم لتأمين حماية الوطن والدفاع عنه ولكنهم آمنوا بوجوب اتخاذ الحذر الشديد بغية المحافظة على الحرية ومنع حصول حالات إساءة استعمال للسلطة، كما شرحها جيمس ماديسون في العدد رقم 41 من مجلة الفدرالي.
"إن الحماية من الخطر الأجنبي يشكل أحد الأهداف الأولية لمجتمع مدني.. (ولكن ) وجود جيش دائم.. هو شرط خطر، مع أنه قد يكون في نفس الوقت ضرورياً. فإذا كان بأصغر حجم له يكون لهذا الوجود إزعاجاته. وإذا كان بحجم موسّع قد تكون نتائجه مُهلكة. وفي أي حجم كان فهو هدف للاحتراس والحذر الشديدين. إن دولة حكيمة سوف تجمع بين كافة هذه الاعتبارات؛ ولا تحرم نفسها، في نفس الوقت، بتهوّر من أي مصدر قد يُصبح أساسياً لسلامتها، وسوف تمارس كل الحذر لتقليل ضرورة وخطر اللجوء إلى مصدر قد لا يبشر بالخير لحرياتها.
"ان أوضح علامات هذا الحذر تم إدخالها في الدستور المقترح. والاتحاد نفسه، الذي يثبته ويضمنه هذا الدستور، يزيل كل ذريعة لقيام مؤسسة عسكرية قد تكون خطرة".
لهذا السبب، عهد الدستور مسؤولية تكوين جيش والمحافظة عليه، أي تسديد نفقاته، إلى الكونغرس، بغية منع تقوية الرئاسة إلى درجة زائدة. بالإضافة إلى ذلك، أعطيت إلى الكونغرس، وليس إلى السلطة التنفيذية، سلطة الإعلان الرسمي للحرب وذلك لمنع السلطة التنفيذية من اتخاذ قرارات متهورة لا يمكن الرجوع عنها. لكن، وفي نفس الوقت، عيّن الدستور رئيس البلاد قائداً عاماً للجيش والبحرية وقوات الميليشيا في الولايات، وبذلك منح مركز الرئاسة سلطة كافية لمواجهة الهجمات الأجنبية والدفاع عن الدولة الناشئة.
ولكن، كما كان ذلك بالنسبة لمبادئ عديدة في الدستور، لم تُحدد ابداً بصورة واضحة طبيعية السيطرة المدنية. إن السيطرة المدنية على القوات العسكرية في عام 1789 كانت تختلف كثيراً عن تلك السيطرة التي تمارس اليوم. في الواقع، لم يتصور المؤسسون أبدا نشوء طبقة عسكرية مهنية، ولذلك، لم يكن ممكناً لهم التنبؤ بطبيعة السيطرة المدنية التي تمارس الآن. وبالتالي، تطورت السيطرة المدنية على القوات العسكرية في الولايات المتحدة كمسألة عُرف وتقليد، كما بالاستناد إلى الشرعية الدستورية.
* تقليد "الجنود المواطنين"
لا يبحث الدستور نفسه مسألة إنشاء مؤسسة عسكرية دائمة. لم يكن المؤسسون يدركون تماماً مفهوم الخدمة العسكرية كمهنة. اعتبروا الخدمة العسكرية في زمن الحرب بمثابة صفة لجميع المواطنين. وفي حين ان جورج واشنطن كان أوضح نموذج للجندي، رجل الدولة، فقد كانت للعديد من المندوبين إلى المؤتمر الدستوري رتب عسكرية خلال الثورة الأميركية. في الواقع، لم يكن لفكرة التقسيم بين الطبقتين المدنية العسكرية من وجود تقريباً.
يمكن الاستدلال على وجهة نظر المؤسسين بالرجوع إلى القسم السادس من المادة الأولى من الدستور:
"..لا يجوز تعيين أي عضو في مجلس الشيوخ او مجلس النواب، أثناء الفترة الذي انتخب لشغلها في منصبه، في أي وظيفة مدنية أخرى ضمن سلطة الولايات المتحدة، قد يكون قد تم استحداثها، أو تمت زيادة التعويضات المخصصة لها خلال تلك الفترة، ولا يجوز لأي فرد يشغل وظيفة ضمن سلطة الولايات المتحدة، أن يكون ايضاً عضواً في أي واحد من المجلسين أثناء بقائه في تلك الوظيفة."
ترفض هذه المادة الفكرة القائلة إن من الممكن ايضا لأعضاء الكونغرس شغل مناصب في السلطة التنفيذية أو في السلطة القضائية. وتعكس المبدأ الدستوري الأساسي في الفصل بين السلطات، أي الإيمان بضرورة أن يكون كل فرع من نظام الحكم منفصلاً ومميزاً عن سائر الفروع الأخرى. لكن لا تنص هذه المادة، أو أي مواد أخرى في الدستور على منع تعيين أعضاء مجلسي الشيوخ والنواب في وظائف عسكرية. وبما أن المؤسسين اعتقدوا بأن هؤلاء سوف يكونون الأكثر كفاءة في المجتمع الأميركي، فقد افترضوا أن بعضهم سوف يخدم بصورة طبيعية كقادة للقوات العسكرية أثناء الأزمات. في الواقع، تم الدفاع عن إدخال هذه المادة في الدستور على أساس أن الوظائف العسكرية تُشكل استثناءاً. وبحسب رأي المؤسسين فإن القوات العسكرية لا تكون مهنية؛ بل تتكوّن أساساً من جيش دائم أو ميليشيا من المواطنين، وهذه الجيوش الدائمة لا تبقى إلاّ عندما تكون الدولة في حالة حرب. وكما فسّر ذلك البريدج جيري، أحد المندوبين إلى المؤتمر الدستوري عام 1787، "إن الجيوش الدائمة في زمن السلم تتعارض مع مبادىء الحكومات الجمهورية، وتشكل خطراً على حريات شعب حر، وهي تتحول بوجه عام، إلى آلات مدمرة تُمهد لإقامة الحكم الاستبدادي."
وعليه، فقد جسّد مبدأ السيطرة المدنية فكرة كون كل مواطن مؤهل مسؤولاً عن الدفاع عن الأمة والدفاع عن الحرية، وعليه أن ينضم إلى القوات العسكرية، إذا دعت الضرورة. وإذا تم جمع ذلك مع الفكرة القائلة إن على القوات العسكرية أن تجسد المبادىء الديمقراطية وان تشجع انخراط المواطنين فيها، فإن القوات العسكرية الوحيدة الملائمة في نظر المؤسسين هي ميليشيا مكونة من مواطنين، لأنها تقلل التفرقة إلى أدنى حد بين الضباط والمجندين.
وهكذا، خفض المؤسسون تعداد الجيش النظامي بعد انتهاء الحرب الثورية واعتمدوا على الميليشيات التابعة للولايات للدفاع عن الحدود الغربية. عكست هذه التخفيضات عدد أفراد الجيش النظامي خشية النظام الديمقراطي الأميركي من المؤسسات العسكرية ومن وظيفة القوات المسلحة، التي ترسخت جزئياً من خلال التجارب مع الحكم العسكري البريطاني خلال الفترة الاستعمارية. طوال القرن التاسع عشر والقسم الأول من القرن العشرين، تعززت هذه المخاوف في السياسات الأميركية والمجتمع الأميركي. وبالتالي، فإن الإرث الثقافي لأميركا المناهض للقوات العسكرية، سوية مع عزلة أميركا الجغرافية، شكلاً تقليداً من السيطرة المدنية على القوات العسكرية.
إن الإرث الثقافي ألانجلو ساكسوني كان هو المسيطر وقت تأسيس الدولة، وقد شكل سبباً آخر، أكثر عموماً، لهذا النفور من القوات العسكرية والمؤسسات العسكرية، وبالأخص في وقت السلم. بقيت ردة فعل الشعب البريطاني تجاه فترة كرومويل في الأربعينات من القرن السابع عشر، عندما استُخدم الجيش البريطاني لقمع المعارضة السياسية، ذكرى حية في القرن الثامن عشر. كما شكّل تمركز الجيوش البريطانية على الأرض الأميركية بعد انتهاء الحروب مع فرنسا ومع الهنود الحمر (1754 - 1763) أحد أسباب التوتر الرئيسية التي أدت إلى اندلاع الثورة الأميركية. رفض المستوطنون مثل هذا التعّدي استناداً إلى مفهومهم لحقوقهم كإنجليز، على أساس أن مثل هذا السلوك لن يكون مقبولاً في بريطانيا العظمى. برز نفس هذا الموقف الحذر خلال فترة الثورة بالذات. وبغية حمل الكونغرس القارّي على السماح بتأسيس الجيش وتزويده بالمؤن، كان على الجنرال جورج واشنطن أن يطمئن الكونغرس بأنه لن يستخدم الجيش لاغتصاب سلطة الكونغرس. وهكذا، حتى في خضم المعارك، كان الأميركيون يرتابون من سطوة السلطة العسكرية.
لعبت الجغرافيا أيضاً دوراً مهماً في المواقف الأميركية تجاه القوات العسكرية. طوال القرن التاسع عشر شكّلت المحيطات الواسعة حاجزاً منيعاً أمام إمكانية الوصول إلى القارة الأميركية الشمالية في حين لم تشكل الدول المجاورة للولايات المتحدة تهديداً خطيراً لها. شعرت الولايات المتحدة بسبب هذه العزلة، أنها محصنة فعلاً من أي تهديدات عسكرية مهمة من أوروبا وآسيا. كما جعلت الموارد الطبيعية المتوفرة بغزارة في الولايات المتحدة هذه الدولة مستقلة تقريباً عن بقية العالم.
اذاً، في بدايات الحكم الجمهوري، كَيّفت أربع فرضيات منطقية أساسية طريقة نظر معظم الأميركيين لمسألة السيطرة المدنية على القوات العسكرية. اولاً، اعتُبرت القوات العسكرية الكبيرة العدد تهديداً للحرية، وهو ميراث من التاريخ البريطاني ومن الاحتلال العسكري خلال الفترة الاستعمارية. ثانياً، اعتُبرت القوات العسكرية الكبيرة العدد بأنها تهدد الديمقراطية الأميركية. ارتبط هذا المفهوم بالمفهوم المثالي للمواطن الجندي، وبالمخاوف من تأسيس طبقة عسكرية ارستقراطية أو استبدادية. ثالثاً، اعتُبرت القوات العسكرية الكبيرة العدد بأنها تهدد الازدهار الاقتصادي. كان إبقاء جيوش دائمة كبيرة العدد عبأً هائلاً على الاقتصاد الناشىء لدولة جديدة. أخيراً، اعتبرت القوات العسكرية الكبيرة العدد بأنها تهدد السلام. وافق المؤسسون على الطرح الليبرالي القائل إن سباقات التسلح قادت إلى الحروب. وهكذا، برزت فكرة السيطرة المدنية على القوات العسكرية من مجموعة من الظروف التاريخية وترسخت مع مرور الزمن في الفكر السياسي الأميركي من خلال التقليد، والعرف، والمعتقد.
* الرؤساء الأوّلون كقادة عسكريين
تنص المادة في الدستور المتعلقة بمنصب القائد العام للقوات المسلحة على أنه، بالإضافة إلى واجباته الأخرى، "يكون الرئيس هو القائد العام لجيش وبحرية الولايات المتحدة، ولقوات الميليشيا التابعة للولايات المختلفة، عندما تُدعى للخدمة العسكرية الفعلية للولايات المتحدة". كانت هذه المادة أساسية طوال التاريخ الأميركي لأنها أقامت دعوة دائمة للسيطرة المدنية على الشؤون العسكرية. ونفس المبدأ الذي سمح لواضعي مواد الدستور الأميركي بتصور احتمال أن يصبح أعضاء مجلس الشيوخ جنرالات خلال الحرب سمح لهم ايضاً إلى الموافقة على أن يكون رئيس مدني قائداً عاماً للقوات العسكرية. والنقطة الحاسمة هنا هي أن الرئيس الأميركي، بحد ذاته، يخضع لتقييدات الحكم الديمقراطي في كافة وظائفه، وبذلك تقل إمكانية استخدامه للقوات العسكرية لتعزيز سلطته التنفيذية بوجه عام من خلال قيادة القوات العسكرية.
يمكن رؤية المدى الذي توقعه المؤسسون لممارسة الرئيس للوظائف العسكرية في عدم قيامهم بكبح السلطة الشخصية للرئيس في قيادة الجيوش في ساحات القتال. كان القصد والتوقع في ذلك الوقت هو أن بإمكان بل من واجبات، الرئيس تسلم قيادة القوات العسكرية شخصياً في ساحات القتال. لم يتردد عن القيام بذلك الرؤساء الذي توالوا على الحكم طوال سنوات القرن التاسع عشر. فقد أنشأ بوضوح جورج واشنطن، أول رئيس للولايات المتحدة، هذه السابقة في قمع تمرد الويسكي، وهي انتفاضة عنيفة قام بها في عام 1799 المزارعون في بنسلفانيا ضد رسم الإنتاج الذي فرضته الحكومة. رغم أن التمرد كان صغير الحجم ومحصوراً ضمن منطقة محددة، وصف واشنطن العنف بأنه ليس إلاّ محاولة لتدمير الحكومة. أعلن واشنطن انه ما لم تتم السيطرة على المتمردين "فقد نودّع إلى الأبد كل حكومة في هذه البلاد". بغية التأكيد على السلطة الفدرالية، جمع واشنطن قوة عسكرية نافست في عددها الجيش الثوري بكامله وقاد هذه القوة شخصياً في زحفها عبر ولاية بنسلفانيا.
حذا رؤساء آخرون حذو واشنطن. نظّم الرئيس جيمس ماديسون وصمم خطط الدفاع عن العاصمة ضد القوات البريطانية الغازية في عام 1814، رغم إن ذلك لم يكن ذا فعالية. وخلال الحرب المكسيكية الأميركية في الأربعينات من القرن التاسع عشر، مارس الرئيس جيمس كاي بولك سلطته كقائد عام للقوات العسكرية بقيادته الشخصية للجيش الأميركي ضد المكسيكيين. في حين لم يقد بولك الجيش في ساحة المعارك، فقد كانت خططه الاستراتيجية أساس تحركات الجيش. استمر الرؤساء، طوال القرن التاسع عشر، في قيادة الجيش من خلال وضعهم شخصياً لاستراتيجيات عسكرية والمشاركة في إقرار مسائل عسكرية حصرية. وابرز مثال لممارسة هذه السلطة الواسعة الممنوحة للرئيس كان الرئيس ابراهام لينكولن.
واجه لينكولن اشد وأخطر تهديد للديمقراطية الأميركية على الإطلاق. ففي مواجهة انفصال الولايات الجنوبية وتفكك الاتحاد، استخدم لينكولن سلطاته التنفيذية إلى أقصى مداها للمحافظة على الدولة. فقد قام بتأخير انعقاد جلسة الكونغرس من شهر نيسان/إبريل إلى شهر تموز/يوليو 1861. ثم قام، معتمداً على سلطته كقائد عام للقوات العسكرية، بتجميع أفراد الميليشيات، ووسع كادرات الجيش والبحرية دون ترخيص من الكونغرس، ودعا المتطوعين إلى الانخراط في الخدمة العسكرية، وانفق الأموال العامة بدون تخصيص اعتمادات من الكونغرس، وعلق الأوامر المتعلقة بالمثول أمام القضاء، وأنشأ حصاراً بحرياً حول الولايات الإحدى عشرة التي انفصلت عن الاتحاد. قال في خطاب ألقاه أمام الكونغرس في شهر تموز/يوليو:
لم يبق خيار سوى اللجوء إلى سلطة الحرب التي تتمتع بها الحكومة (السلطة التنفيذية)، وذلك من اجل مقاومة القوات العاملة على تدميرها بالقوة، بهدف المحافظة على الحكم.. تمت المبادرة بهذه الإجراءات، ان كانت قانونية على نحو دقيق أم لا، تلبية لما بدا انه مطلب شعبي وضرورة عامة، وعلى أمل أن يصدّق الكونغرس بسرعة عليها... والآن يجري التأكيد على أن الكونغرس هو الذي يتمتع بهذه السلطة، وليس السلطة التنفيذية. لكن لا يشير الدستور بالذات إلى من يحق له ممارسة هذه السلطة؛ وبما ان في الدستور نص صريح لمواجهة حالة طارئة خطيرة، لا يمكن الاعتقاد بأن واضعي مادة الدستور قصدوا، في كل حالة، ترك الخطر يسير في مجراه إلى أن يدعى الكونغرس للاجتماع؛ وهو الاجتماع بالذات الذي يُمكن منع حصوله، كما قصد التمرد في هذه الحالة.. ولقد وجدت السلطة التنفيذية بأعمق الأسف أن واجب استعمال سلطة الحرب للدفاع عن الحكم فُرض عليها قسراً.